Fatih BAYEZİT[1]
Özet
Avrupa ülkeleri II.Dünya Savaşı’nda yaşadıkları yıkım sonrasında geçirdiği ekonomik ve sonrasındaki siyasal entegrasyon ile yeniden varoluş sürecine girmiş; Soğuk Savaş yıllarında hem kendi ulus-devlet temelli egemenlik anlayışlarını hem de devam eden entegrasyon süreçlerini koruma endişeleri sonucunda atlantik-ötesi işbirlikleri kurmuştur. Soğuk Savaş döneminin sona ermesi ile tüm dünyada güvenlik algılamaları değişmiş ve ABD’nin askeri gücünü çekmesi, Soğuk Savaş dönemi boyunca var olan askeri dengeyi bozmuştur.[2]
Yeni oluşan denge ile birlikte kendi savunma gücünü oluşturmak isteyen Avrupa ülkeleri, Avrupa Birliği çatısı altında ortak menfaat kurup, menfaatleri beraber koruma yoluna gitmişlerdir. AB’nin askeri varlığı, uluslararası diplomaside söz sahibi olabilmesiyle de doğru orantılı görülmüştür. Böylelikle Ortak Dış ve Güvenlik Politikasını sağlam zemine oturatabilen bir Avrupa’nın uluslararası aktör olması kolaylaşacaktır. Bu makalede AB’nin yeni savunma ve dış politikalarıyla ve bunun hukuksal zeminini güçlendiren 2007 Lizbon Anlaşması çerçevesinde birliğin kurumsal yapısınu da güçlendirerek uluslararası aktör olma hamleleri değerlendirilmeye çalışılacaktır.
Abstract
The European countries started a period of rebirth with first economic then a political integration process after destruction came with WWII. During the Cold War years European countries established transatlantic defense cooperations as to shelter both ongoing integration process among themselves and their own national sovereignty. The perceptions of security changed after the end of the Cold War era; and the U.S. soldiers way back to home collapsed the military balance that had always been during all this period.
With this new balance, European countries, that now want to set its own security force, have started a new common set of ideals to protect all together. The possession of European military power have always seen as an instrument to have a word on international diplomacy. Thus, if EU could build a Common Security and Foreign Policy on a strong base, it is seen easier for Europe to be a global actor. In this article, the EU’s new CFSP and the legal base of this, 2007 Reform Treaty, will be evaluated.
Anahtar Kelimeler : Lizbon Anlaşması, Ortak Dış ve Güvenlik Politikası, Avrupa Birliği
1. Giriş
1.1. Avrupa Güvenlik Politikalarının Oluşma Süreci
1970 yılı Avrupalı devletlerin dış politika konularında işbirliği için önemli bir yıl oldu ve Lüksemburg Zirvesi’nden sonra Davingnon raporu yayınlanmış ve bu rapordan sonra Avrupa Siyasi İşbirliği (ASİ) oluşturulmuştur.[5] 1986 Avrupa Tek Senedi ile ASİ yasal bir zemine oturtulmuş ve Brüksel’de daimi bir Sekreterya oluşturulmuştur. (Crowe, 2003)
1992 Maastrich ile Avrupa Siyasi İşbirliği (ASİ), Ortak Dış ve Güvenlik Politikası’na (ODGP) çevrildi ve 1950’lerde entegrasyon sürecini başlatan AB, dış politika ve güvenlik alanları konusunda ilk önemli adımını atmış ve ODGP’yi hukuki bir zemine oturtmuş oldu.[6]
Maastrich Antlaşması AB’ye sütunlar sistemini getirmiş ve Avrupa Toplulukları’nı bir yana, ODGP’yi başka bir yana yerleştirmiştir.[7] I. Sütunda yer alan Avrupa Toplulukları hükümetlerüstü bir yapıya sahipken, II. Sütundaki ODGP hükümetlerarası bir yapıya sahiptir ve ODGP içinde alınacak kararlar ‘Konsey tarafından oybirliği ile alınır.’ (ABKA,md.23) [8] Bu açıdan bakıldığında Birlik içindeki devletlerin her biri alınacak dış ve güvenlik politikalarını kendi çıkarlarını ilgilendirecek şekilde yönlendirmeye çalışmaları AB’nin uluslararası ortamda güçlü bir aktör olarak var olmasını engellemiştir.
1.2. Ortak Güvenlik ve Dış Politikası’nın Gelişimi
Maastrich sonrası dönemde NATO da AB’deki gelişmelere paralel olarak hareket etmiş ve 1994 yılındaki NATO’nun Brüksel zirvesinde NATO imkanlarını Batı Avrupa Birliği (BAB) üzerinden AB’ye kullanmasına izin verilmiştir. 1997 Amsterdam Anlaşması’nda ODGP’de nispeten gelişmeler yaşanmış ve Maastrich’in getirdiği ‘oy birliği’ yumuşatılarak yapıcı çekimserlik uygulaması getirilmiş ve dış etkinliği arttırmak adına ODGP Yüksek Temsilcisi atanması kararlaştırılmıştır. NATO Genel Sekreteri Jacvier Solana, Konsey Genel Sekreterliği’nin Dönem Başkanlığına ortak dış ve güvenlik politikalarında yardımcı olmak üzere ‘Yüksek Temsilci’ olarak atanmıştır. Amsterdam Antlaşması ile AB’nin ODGP’sine ‘insani amaçlı barış faaliyetleri, kriz yönetimi, dış sınırların korunması gibi yeni unsurlar eklenmiştir. (Özcan, 2006) ODGP konusunda 1998’e kadar gelişmeler yaşanmış ancak 3-4 Aralık 1998 St.Malo Zirvesi’nde AB’nin savunma rolünü daha da genişletme kararı alan Fransa ve İngiltere görüşmesi sonrası İngiltere Başbakanı Tony Blair “Birliğin, güvenilir askeri güçler tarafından desteklenmiş özerk harekat kapasitesine” sahip olması ve bunları uluslararası krizlere yanıt vermek için hazır bulundurması ve kullanması gerektiği”ni açıklamış[9] ve bu tarihten sonra AB ülkeleri Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası’nı geliştirme adına büyük çabalar sarfetmiştir. Burada Avrupa Birliği’nin hareket noktası, Avrupa güvenliğinde hissedilen bir boşluğu doldurmak değil, daha ziyade örgütü uluslararası planda daha etkili hale getirmek için bir savunma boyutu kazandırmak[10] ve AB’nin küresel rolünü arttırmaktır. 1999 Köln ve Helsinki Zirvelerinden önemli sonuçlar çıkmıştır. Helsinki zirvesi sonuç bildirisi’nde üye devletlerin 2003 yılına kadar 60.000 askerden oluşan ve 2 ay içinde konuşlanabilecek Acil Müdehale Gücü’nün kurulması kararlar arasında yer almıştır. (Özdal, 2008)
2001 Nice Antlaşması da ODGP ile ilgili yeni hükümler getirmiştir. Nitelikli çoğunlukla karar alınan alanlar artırılmış ve kriz yönetim operasyonlarında Siyasi ve Güvenlik Komitesi’nin rolü genişletilmiştir.[11] Ayrıca anlaşma ile Batı Avrupa Birliği (BAB), AB’ye dahil edilmiştir.
Nice Anlaşmasının imzalandığı yıl Laeken’de bir araya gelen AB Hükümet ve Devlet Başkanları AB’yi daha şeffaf, daha etkili kılmak ve demokratik meşruiyetini arttırmak adına ‘Avrupa’nın Geleceği Deklerasyonu’nu yayınladılar. Deklerasyon aynı zamanda AB’nin uluslararası rolünü de vurguluyordu. Deklerasyonda ‘Avrupa’nın küreselleşme yönetimindeki sorumluluklarını omuzlamasına ihtiyacı’ olduğu ve ‘sahip olması gereken rolün, bütün dünyadaki her türlü fanatizim, terör ve şiddete karşı savaşmak’ olduğu belirtilmişti.[12] Dünyadaki dengeleri 9/11’in sarstığı döneme denk gelen bu toplantıda, uluslararası terörizm konusunu da ele alarak ortak savunma ve dış politikaya önem verilmesi gerektiği Avrupalı liderler tarafından daha kabul edilir olmuştur.
Bu hedefleri gerçekleştirebilmek adına Valery Giscard d’Estaing’in başkanlığında toplanan zirve bir Konvansiyon çıkardı. Buna göre mevcut AT ve AB anlaşmaları tek bir çatı altında toplanacak ve tek bri Avrupa Anayasası oluşturulacaktı. Nihayet Ekim 2004’te Anayasa imzalanmış ancak 6 ay sonra Fransa ve Hollanda tarafından reddedilmiştir. Bu redle beraber de birçok tartışmayı beraberinde getiren AB Anayasası’na muhalefet artmış ve bu tartışmalar ışığında 2007 Lizbon Reform Anlaşması’na gidilmiştir.[13]
1.3. Anayasa Anlaşması’ndan Lizbon’a Giden Yol
18 Haziran 2004 tarihinde 25 üye ülke ve 3 aday ülkenin hükümet liderleri tarafından kabul edilen ve 29 Ekim 2004’de imzalanan Anayasa Antlaşması, devam eden süreçte 27 üye ülkenin ancak 18’i tarafından onaylanmıştır. Danimarka, İrlanda, İsveç, İngiltere ve Portekiz onaylamayı tarihi belli olmayan bir geleceğe ertelemiş ve dahası Polonya ve Çek Cumhuriyeti AB Anayasası yerine yeni bir anayasa çağrısı yapmıştır. Nihayetinde 29 Mayıs 2005’te Fransa, 1 Haziran 2005’te de Hollanda vatandaşları yapılan referandumda Anayasa Anlaşması’na hayır demiştir. Bunun üzerine 2007 yılında Almanya’nın dönem başkanlığında ‘anayasa’ ve ‘dışişleri bakanı’ gibi devlet-benzeri kavramları içermeyen bir reform anlaşması yapılması gerektiği anlatmış[14] ve bir sonraki Hükümetlerarası Konferansta taslak metin üzerine tartışmalar başlatılmıştır. 19 Ekim 2007’de Lizbon’a son metni ulaşan anlaşma 13 Aralık 2007’de daha sonra kendi ulusal onaylama sürecini de içerecek şekilde Avrupalı liderler tarafından imzalanmıştır. 17 Aralık 2007 tarihinde AB Resmi Gazetesi’nde yayımlanan Reform Antlaşması Haziran 2008’de İrlanda’daki referandumda reddedilmiş ancak 2 Ekim 2009’da yapılan ikinci referandumda ‘evet’ çıkması üzerine 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Burada bilinmesi gereken bir şey var ki Reform Anlaşması metninin büyük çoğunluğu Fransa ve Hollanda tarafından reddedilen AB Anayasası’nın metnine dayanmaktadır. Öyle ki Reform Anlaşması’nda yapılan 250 değişikliğin sadece 10’u reddedilen AB Anayasası’ndan farklıdır.[15] Ancak Reform Anlaşması’nı AB Anayasası’ndan ayıran en önemli değişikliklerden biri Reform Anlaşması’nın mevcut kurucu anlaşmaları ortadan kaldırmamış olmasıdır. Reform Antlaşması, Avrupa Topluluklarını Kuran Antlaşma (Avrupa Birliği’nin İşlevlerine İlişkin Anlaşma olarak adı değiştirilmiştir) ve Avrupa Birliği Antlaşmasının yerini alan değil bunları tadil eden antlaşma niteliği taşımaktadır. Aslında Fransa ve Hollanda vatandaşları da AB Anayasası’nın dış ilişkilerini düzenleyen maddelerine hayır dememişler, aksine referandumlardan hemen sonra yapılan kamuoyu yoklamalarına göre Avrupa için daha az değil, daha fazla dış ve güvenlik politikası istemişlerdir.[16]
Reform Antlaşması’yla getirilen temel değişiklikler şu şekilde sıralanabilir:
* “Anayasa” ifadesinin kaldırılması kararlaştırılmıştır. Böylece, Roma Antlaşması’ndan Nice Antlaşması’na kadar yürütülen geleneksel Antlaşma değişikliği metoduna dönülmüştür. Lizbon Antlaşması, hem AT hem de AB Antlaşmalarında değişiklik getirmiştir.
* AB sembolleri ve AB marşına yapılan atıftan vazgeçilmiştir.
* Temel Haklar Şartı’nın tam metni aynı yasal değere sahip (Temel Haklar Şartı, İngiltere için bağlayıcı olmayacaktır.) kısa versiyonu ile değiştirilmiştir.
* Serbest rekabetin AB’nin hedeflerinden biri olması hususundan vazgeçilmiştir.[17]
* AB sembolleri ve AB marşına yapılan atıftan vazgeçilmiştir.
* Temel Haklar Şartı’nın tam metni aynı yasal değere sahip (Temel Haklar Şartı, İngiltere için bağlayıcı olmayacaktır.) kısa versiyonu ile değiştirilmiştir.
* Serbest rekabetin AB’nin hedeflerinden biri olması hususundan vazgeçilmiştir.[17]
2. Reform Antlaşması
2.1. Reform Antlaşması’nın Ortak Dış ve Güvenlik Politikası’na İlişkin Düzenlemeleri
Reform Antlaşması ortak dış ve güvenlik politikasında eşgüdümün sağlanması ve devletler arası çıkar çatışmalarını sona erdirme amacı taşısa da hükümetlerarası işbirliği prensibi gibi ana unsurların değişmeden kalması reformların etkisini oldukça sınırlı tutacaktır.[18]
ODGP hükümlerinin büyük çoğunluğu Anayasa Antlaşması’ndakiyle aynı olan Reform Antlaşması mevcut yasal temel olan Nice Antlaşması’ndan oldukça büyük farklar getirmiştir. Anlaşma hükümlerinin detaylı analizi için ilgili kurumlar, prosedürler, hedefler olduğu kadar ayrıca faal ve finansal kaynaklarının da analizi gerekmektedir. (bknz: tablo 1) İlgili hükümler incelendikten sonra, yeni yasal çerçevenin krizlerin üstesinden gelme ve Birliğin günlük işleri kotarabilme yetisi test edilmelidir. Bu yüzden bu noktada tartışılması gerekenin yeni hükümlerin bir eskisi olan Nice Antlaşması’yla mukayesesinde daha etkin karar alma ve dış temsilde birlikteliktelik getirip getiremeyeceği tartışılmalıdır.[19]
Tablo 1. ODGP / ASGP ve Lizon Antlaşması’ndaki diğer dış eylemler
Avrupa Birliği Antlaşması (ABA)
| 
 
 
|
Kaynak : Wolfgang Wessels ve Fransizka Bopp, ‘Hazinan 2008, Challange Liberty&Security Research Paper No.10, s.6
Avrupa Birliği’nin İşleyişine dair Anlaşma
|  |
2.2. AB’nin Hedef ve Görevleri
Birliğin dış eylemlerinin hedefler ve görevlerine bakıldığında geneleksel dış politikanın bütün alanlarına yayıldığını ve bunları kapsadığı görmekteyiz.
ABA’nın Başlangıç bölümüyle, Reform Antlaşması ODGP’nin ve AGSP’nin hedeflerini ‘Avrupa kimliğini ve bağımsızlığını dünyada ve Avrupa’da barış, güvenlik ve gelişimi teşfik ederek güçlendirmesi’ ilan etmektedir.
AB Kendini sadece ekonomik bir topluluk olarak değil ayrıca dünyanın geri kalanında ‘Avrupalılaşma’ya katkı yapan sivil güç olarak görmüştür.Lizbon Antlaşması’nda Avrupa kendisini ‘sivil güç’ yada ‘normatif güç’ olarak tanımlamıştır. Ayrıca ODGP ‘Birliğin operasyonel gücünü askeri ve sivil varlıklarla oluşturması’ gerektiğini iddia etmektedir. (ABA, md.42-1)
ABA’nın 21.maddesinde yer alan AB’nin dış eylemler başlığı altındaki hedef ve görevleri, Nice Antlaşması’nın çeşitli maddelerinden (11 (1), 131, 177, 181a) derlenmiş ve tek başlık altında toplanmıştır. Birliğin ‘daha geniş dünyayla ilişkileri’ndeki yeni hedefi ‘kendi vatandaşlarını koruma’ dır. (ABA, Md.3 (5))[20] Fransa cumhurbaşkanı Licolas Sarkozy’nin isteği üzerine eklenen bu hedefte Birliğe katılan anlam, üçüncü ülkelerdeki terörist-aktiviteler, doğal/beşeri felaketler olsa da Fransa bunu küreselleşmenin sosyo-ekonomik felaketlerinden koruma konusunda önermiş ve algılamıştır. [21]
Reform Antlaşması’nda Petersburg görevlerinin devam edeceği belirtmiştir. Daha önce sadece insani ve kurtarma faliyetlerini içeren, kriz yönetiminde barışgücü oluşturmayı öngören Petersburg görevlerine terörle mücadele de eklenmiştir. Terörle mücade sadece ODGP’yi değil, ayrıca antlaşmada birkaç kez anılan Adalet ve İçişlerini de ilgilendirmektedir. (ABİA Md.75, 83, 88) Ancak sütunları aşan bu başlığın şimdi nasıl kordine edilip uygulanacağı net değildir.
Lizbon Antlaşması’nın savunma politikası yönünde inceleyecek olursak, Maastrich Antlaşması’ndakine benzer bir tanımlama söz konusudur. Avrupa Birliği Antlaşması’nda daha net ifade edilen savunma politikası şu şekildedir; ‘Ortak güvenlik ve savunma politikası Birlik’in savunmasını kademeli bir çerçevede içermelidir. Bu ... Avrupa Konseyi’nin kararları doğrultusunda ortak bir savunmayı sağlayacaktır.’ ABİA’nın 222.maddesiyle eklenen ‘Dayanışma Şartı’yla üye devletler birbirlerinde meydana gelecek doğal/beşeri felaketler ve terör saldırılarına karşı ortak savunma yapmayı kabul etmişlerdir. ODGP ile ilgili maddeler çerçevesinde de üyelerden birinin topraklarına yapılacak saldırılara karşı da benzer bir birliktelik ve dayanışma öngörülmüştür. (ABA Md.42 (7)) ABA’nın 42. maddesi ile NATO Antlaşması’nın 5.maddesiyle çok benzer bir savunma anlayışı birliğe eklenmiştir.
Bilgi Kutusu 1.
NATO Antlaşması, 5.Madde
Taraflar, Kuzey Amerika'da veya Avrupa'da içlerinden bir veya daha çoğuna yöneltilecek silahlı bir saldırının hepsine yöneltilmiş bir saldırı olarak değerlendirileceği ve eğer böyle bir saldırı olursa BM Yasası'nın 51. Maddesinde tanınan bireysel ya da toplu öz savunma hakkını kullanarak, Kuzey Atlantik bölgesinde güvenliği sağlamak ve korumak için bireysel olarak ve diğerler ile birlikte, silahlı kuvvet kullanımı da dahil olmak üzere gerekli görülen eylemlerde bulunarak saldırıya uğrayan Taraf ya da Taraflara yardımcı olacakları konusunda anlaşmışlardır.
Avrupa Birliği Antlaşması, md.42 (7)
Üye ülkelerden biri kendi topraklarında silahlı bir saldırının kurbanıysa, diğer üye devletler BM Yasası'nın 51. Maddesinde tanınan bireysel ya da toplu öz savunma hakkını kullanarak, mevcut bütün güç yöntemleriyle yardım ve destekte bulunacaklardır.
|
Her iki antlaşmadaki maddeler arasındaki en temel farkın NATO antlaşmasında ‘silahlı kuvvet kullanımı da dahil olmak üzere’ bir eylem öngörülürken AB Dayanışma Şartı’nda bu özel olarak belirtilmemesidir. Fakat burada ki bir gerçek de silahlı kuvvet kullanımının dışlanmamış da olmasıdır.
Reform Antlaşması’yla AB’nin kendi tanımlamasında kullandığı ‘sivil ve normatif güc’ün yanısıra askeri alanda da işbirlikleriyle AB’nin askeri hakeket alanını güçlendirmeye çalıştığı görülmektedir. AB’nin sivil hedeflerini gerçekleştirmek adına askeri manevraları ne ölçüde yapabileceği de kurumsal düzeyde incelendiğinde anlaşılabilecektir.
2.3. Kurumlar ve Prosedürler
ODGP’nin kurumsal mimarisi bazı özellikler olduğu gibi kalsa da bir çok yenilik ve tedile mağruz kalmıştır. Bu yeni kurumsal düzenin tam da ihtiyaç duyduğu şey aslıdan tam mesai yapan bir Avrupa Konseyi Başkanı ve ODGP Yüksek Temsilcisi’nin özel ilgisidir.
Tablo 2. ODGP’nin kurumsal mimarisi
 | ||||||||
 | ||||||||
|
| |||||||
|
Kaynak: Wessels, 2008: 412.
Kurumsal dengedeki değişikliklere yakından bakılacak olursa ODGP konularında Avrupa Parlamentosu’nun rolünün çok ciddi anlamda değiştirilmediği görülmektedir. Lizbon Antlaşması ODGP Yüksek Temsilcisi makamını AP’yi bilgilendirecek ve Parlamento’nun sorularını ve önerilerini yöneltebileceği[22] yeni iletişim partneri olarak ortaya çıkardı. Dahası, AP’nin yıllık olarak düzenlediği ODGP ve ASGP toplantıları ikiye çıkarıldı. Ayrıca Avrupa Birliği’nde ulusal parlamentoların rolü Protokolü’nde ulusal parlamentolardan gelen komitelerinde gerekli gördükleri takdirde ODGP ve ASGP konularında parlamentolarararsı konferans düzenleyebilecekleri belirtilmiştir.[23] ODGP’nin yönetimsel ve operasyonel – askeri ve savunma hariç - harcamaları ise Birlik bütçesi sorumluluğuna bırakıldı.
Reform Antllaşması Avrupa Parlamentosu’nu, ODGP konularında kordinasyonun ve kontrolü elinde tutan bir yasa yapım merkezi olarak görmemiştir ve ODGP konularınun ‘hükümetlerarası’lılığı vurgulanmıştır. Hükümetler ve diplomatları sadece kendi aktivitelerini ulusal kurumlarına başvurabilen aktörler olarak kalmışlardır. Bu durumda aslında AB Anayasası ile de hedeflenen ve Reform Antlaşması ile hayata geçirilen hedeflerden AB’nin küresel rolünü gerçekleştirmesi için üye devletlerin kendi çıkar çatışmalarında başarabilecekleri uzlaşı düzeyiyle doğru orantılı kalmaktadır.
Avrupa Konseyi’nin bu politik alan üzerindeki ağırlığı değiştirilmemiştir. Bu yapı, ‘Birliğin stratejik ilgilerini tanımlama, ortak dış ve güvenlik politikasının savunma ilkelerini de içeren genel hedeflerini belirleme’ [24]görevlerini devam ettirmektedir. Hatta Konseyin görev tanımlaması Nice Antlaşması’na oranla güçlendirilmiştir.[25] Uluslararası durumunun gerektirdiği durumlarda Konsey operasyon kararı da alabilecek duruma getirilmiştir.[26]
Lizbon Antlaşması eski ‘Genel İşler ve Dış İlişkiler Konseyi’ni ‘Genel İşler Konseyi’ ve ‘Dış İlişkiler Konseyi’ olarak ikiye ayırmıştır.[27] Bu durum Konsey’in ilgilenmesi gereken ODGP konularında artışa ve karmaşıklığı da neden olmaktadır. Avrupa Konseyi’ne 2.5 yıl boyunca görev yaparak kordinasyonu arttırması beklenen AK Başkanlığı Genel İşler Konseyi’nin dönem başkanlıkları şeklinde devam eden işleyişiyle tezatlık oluşturmaktadır. Dış İlişkiler Konseyi 5 yıl boyunca başında bir başkan bulunduran (Yüksek Temsilci) bu formulasyondaki tek kurum konumundadır.
2.3.1. AB Konseyi Başkanlığı
Tam zamanlı görev yapacak olan AB Konseyi Başkanı yeniden seçilebilmek üzere 2,5 yıl boyunca görevinde kalmakta ve nitelikli çoğunlukla seçilmektedir. Belçika Eski Başbakanı Herman Van Rompuy, 19 Kasım 2009’da Brüksel’de yapılan Konsey toplantısında 1 Aralık 2009 - 31 Mayıs 2012 yılları arasında görev yapmak üzere oybirliği ile seçilmiştir.
AB Konseyi Başkanının görev ve işlevleri özellikle Yüksek Temsilci’yle kıyasla çok da net olmadığı görülmektedir. Bir yandan Başkan, devlet ve hükümet başkanları arasında konsesüsü arttırabilecek, bir yandan da Birliği yönlendirebilecek ve üyelerin verdikleri politik sözleri yerine getirmelerini sağlayabilecek etkinliğe sahip olması gerekmektedir. Ayrıca başkanın sahip olacağı ‘Avrupa Başkanı’ yada ‘Mr.Avrupa’ gibi güçlü sıfatı uluslararası ortamda Avrupa’nın temsilini de iyi bir şekilde yapabilmesi gerekmektedir.
Ortak dış ve güvenlik politikalarında da AB Konseyi Başkanı’nın üye devletler arasında bir bütünlük getirmesi de beklenmektedir. Başkanın ayrıca her Avrupa Konseyi toplantısından sonra Avrupa Parlamentosu’na bir rapor hazırlaması gerekmektedir ki genelde ODGP konularında bu görev Yüksek Temsilcinin görevidir.[28]
Avrupa Birliği’nin uluslararası etkinliğini arttırmak ve üye devlet düzeyince önemli konularda karar almanın kolaylaştırılması için bütünleştirici bir rol üstlenenen ilk AB Konseyi Başkanı Herman van Rompuy’un bu görevde bulunduğu süre boyunca vermiş olduğu izlenim kendi yeterliliğinden ziyade Fransa ve Almanya gibi Birlik içindeki önemli devletlerin rotasında hareket edeceğidir. Belçika Başbakanı’yken Türkiye’nin Birlik üyeliğine karşı duruşu ile bilinen Rompuy, AB Konseyi Başkanı olduktan sonra da söylemlerini yumuşatmıştır.
2.3.2. Ortak Dış ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi
Reform Antlaşması sütun bölünmelerini ortadan kaldırarak AB’ye kurumları arasında dikey ve yatay etkileşim içinde olacak bir Yüksek Temsilci getirmiştir.[29] Yüksek Temsilci’ye yaratılan konum ilk defa ‘ulusüstü hükümetlerarasılık’ kavramını da ortaya çıkarmıştır.[30]
Yüksek Temsilcil için üye ülkeler arasında işbirliği ve Birliğin dış eylemlerinde süreklilik sağlamak ve böylelikle dışarıya karşı ‘tek ses’ ve ‘tek yüz’ olması en önemli görevi olarak görülmektedir. [31] Bu açıdan bu koltuğa oturacak kişinin ‘iki şapkası’ ve nispeten üç işlevi vardır. Yüksek Temsilcilik makamı hem eski Yüksek Temsilci Javier Solana’nın hem de Dış Eylemler Komisyoneri’ni birleştirmektedir. Ayrıca ‘üçüncü bir şapka’ olarak da Yüksek Temsilci Dışilişkiler Konseyi’ne de başkanlık etmektedir.
Yüksek Temsilci’nin çift görevli olması onun seçimi veya görevden alınmasıyla ilgili süreçte de kendini göstermektedir ki YT Konsey Başkanı’nın onayı ile Avrupa Konsey’i tarafından nitelikli çoğunlukla seçilmektedir. Nitelikli çoğunluğun yakanlaması için de üye devletlerin belirli bir koalisyon şeklinde ortak kanı etrafında toplanabilmesi gerekmektedir. Yüksek Temsilci’nin ayrıca Komisyon Başkan yardımcısı olmasından dolayı da Avrupa Parlamento’na karşı bir sorumluluğu bulunmakta, ayrıca AP de Komisyon’daki varlığından ötürü Yüksek Temsilci’ye güven oyun vermek durumundadır.
Yüksek Temsilci’nin görev tanımlaması baktığımızda, oldukça geniş alana yayılmış olduğunu görmekteyiz. Herşeyden önce YT, Birliğin ortak dış ve savunma politikasını yönlendiren kişidir. Bu da o kişinin[32] gündemi ve öncelikleri belirlemede çok etkili olduğunu göstermektedir. Dışilişkiler Konseyi başkanı olarak da Yüksek Temsilci üyeler arasında konsensüsü arttırması gerekmektedir.
Yüksek Temsilci aynı zamanda üye devletlerle beraber önerilerde bulunabilmekte ancak tekel niteliğinde bir inisiyatifi de elinde bulundurmamaktadır. Yüksek Temsilci ODGP konusunda alınan kararların uygulanmasını da takip etmek durumundadır. Bu durumda aslında Siyasi ve Güvenlik Komitesi’nin Yüksek Temsilci’nin güçlerine atıfta olmadan politikaların uygulanmasını gözetleme’ yetkisi konusunda da bir yetki çatışması olduğu da gözlemlenmektedir.[33] Bu yetki çatışması durumunda ağırlığın hem Dışilişkler Konseyi Başkanı hem de Komisyon Başkan Yardımcısı da olan Yüksek Temsilci’de olması beklenilebilir.
Reforma Antlşaşmasına göre Yüksek Temsilci, Birliği üçüncü taraflara karşı da temsil edecek ve Birlik adına üçüncü taraflarla görüşmeler yapabiecek ve AB’nin NATO içindeki ayrıcalıklı pozisyonu da dahil olmak üzere uluslararası konferanslarda Birliği temsil edecektir. Dış temsilde bütünlüğün geliştirilmesine katkıda bulunması beklenen Yüksek Temsilcilik pozisyonu AB Anayasası Antlaşması’yla getirilmiş fakat Reform Antlaşması’yla faaliyete geçmiştir.
2.3.3. Karar Alma Süreci
Ne AB Anayasası ne de Reform Antlaşması ODGP’de karar alma sürecine ilişkin bir atılım yapamamıştır. Oybirliği kuralı bu politika alanında standart olmuş[34] fakat bazı istisnai durumlar getirilerek nitelikli çoğunlukla karar alınabilmesi de getirilmiştir.
Bu durumda yeni fakat aksi durumlara neden olabilecek bir durum da ortaya çıkmıştır: eğer Yüksek Temsilci bir konunun Konsey’de nitelikli çoğunlukla oylanmasını istese, öncelikle Avrupa Konseyi’ne danışmak durumunda ve konuyu doğrudan Bakanlar Konseyi’ne götürememektedir.
Reform Antlaşması ayrıca Maastrich’le getirilen yapıcı çekimserlik seçeneğini de devam ettirmiş böylelikle üye devletler resmi bir deklerasyon ile çekimser oy kullanabilmeye devam edebilecektir. Çekimser oy kullanmış olan devlet daha sonra alınan kararlara saygı duymakla beraber onları uygulamak zorunda da değildir. Alınan karar mali katkı gerekiriyorsa, bu devlet mali katkıdan da muaftır. Çekimser oy kullanan devletlerin sayısı üye Birlik nüfusunun üçte birini oluşturacak düzeyde olursa, oylama reddedilmiş sayılmaktadır.
Ulusal çıkarların korunması adına bir diğer seçenek de, üye devletler eğer konu ulusal politikalar için çok önemli ve belirli gerekçeleri varsa ‘acil durum freni’ kullanabileceklerdir.[35] Bu durumlarda oylama askıya alınacaktır. Antlaşmanın burada getirdiği yenilik ise Yüksek Temsilci bu durumda bir çözüm bulabilmek adına bir çeşit ‘arabulucu’ görevi üstlenecek ve üye devletin kabul edebileceği şekilde süreci yönlendirecektir. Eğer Yüksek Temsilci, üye devleti ikna edemez ve bir ara yol bulamazsa Konsey nitelikli çoğunlukla konuyu ‘son aşama’ için Avrupa Konseyi’ne getirebilir. Avrupa Konseyi bu konuda son karar hakkına sahiptir.
Uzlaşma, nitelikli çoğunluk ve ulusal ‘acil durum freni’ gibi belirsizlerin bulunması bu konuda üye devletleri kendi ulusal egemenliklerini koruma içgüdülerini harekete geçirmekte ve bu durumda Yüksek Temsilci’nin de eylem alanı kısıtlanmakta vs Reform Antlaşması da ODGP konusunda AB’yi belirtilen amaçlarına ulaşmada engel teşkil etmektedir.
2.4. İleri Kurumsal Yenilikler : Avrupa Dış Eylem Servisi ve Avrupa Savunma Ajansı
Yeni bir kurumsal düzenleme de Yüksek Temsilci’ye görevini yerine getirmesine yardımcı olacak olan ‘Avrupa Dış Eylem Servisi’dir.[36] Bu yüzden AB Anasayası’nda ‘Dışişleri Bakanı’ olan ancak Reform Antlaşması ile isim değişikliğine uğrayan Yüksek Temsilci’nin bakanlığı gibi fonksiyon göstermektedir. ADES ulusal diplamatik servislerle kordineli bir şekilde çalışmaktadır ve Konsey Genel Sekreterliğinden ve Komisyon’dan olduğu kadar üye devletlerin diplomatik servislerinden de memurlar barındırmaktadır. Bu yüzden hem ulusüstü hem de hükümetlerarası elementler içermektedir.[37] Tam olarak işlevi ve detaylı organizasyonu da Konsey’in eline bırakılmıştır. Bir ek deklerasyon, Konsey Genel Sekreterliği’nin, Yüksek Temsilci’nin, Komisyon’un ve üye devletlerin Reform Antlaşması’nın imzalanmasından sonra ADES üzerinde hazırlık çalışmalarını yürütmelerini öngörmektedir. Aslında bu konudaki çalışmaların 2004 Anayasa Antlaşması esnasında yapıldığı söylenebilir.
Kurumsal mimaride yapılan tedillerin dışında, ODGP alanında yeni bir ajans da kurulmuştur. Avrupa Savunma Ajansı, 2004 yılında kurulmuş ve Reform Antlaşması’nın ODGP maddeleri arasında yer almıştır. Ajansın Antlaşmada yer almasıyla Birlik’in askeri kapasitesi de artmıştır.[38] 2003 yılında Selanik’de ortaya atılan hükümetlerarası bir savunma ajansı kurulması fikri AB Anayasası’ndan da önce kabul edilmiştir.
3. Sonuç ve Değerlendirme
Avrupa Birliği’nin dış temsilinde tek seslilik birlik içinde ise güvenlik ve dış politika konularında daha fazla birliği adına yeni bir konum da oluşturmuş olan ODGP, halen ulusal çıkarlar endişesiyle nispeten korumalı bir karar alma sürecini de içermektedir. Bu durumda bir yandan Birliğin küresel rolü arttırılmak istense de daha özerk ve Birlik kurumları tarafından oluşturulan karar alma süreci yaşanması gerektiği ortadadır.
AB Anayasası’nın da reddine yol açmış olan devlet-benzeri kurumsal mimari, Reform Antlaşması’nda ufak revizyonlar geçirmiştir. Bu durumdan CFSP’nin muadil sayılabilecek Nice Antlaşması’na göre çok daha etkin bir duruma geldiği ve Maastrich’le gelen sütun sisteminde ikinci sütunu oluturan ODGP’nın da Reform Antlaşma’sıyla daha geniş bir alana yayıldığı ve hem AB kurumlarının hem de üye devletin karar alma ve takip sürecine dahil olduğu görülmektedir. Bu durumda AB Konsey Başkanı ve Yüksek Temsilci’nin kişisel performansları birliğin dış politika etkinliğini de etkiyecektir.
[1] Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Yüksek Lisans öğrencisi
[2] Sinem Kocamaz, Future of EU’s Common Security and Foreign Policy Within The Framework of Lisbon Treaty, 2010, s.952
[3] Wolfgang Wessels ve Fransizka Bopp, ‘The Institutional Architecture of CFSP after Lisbon Treaty – Constitutional breakthrough or challenges ahead?’ , Hazinan 2008, Challange Liberty&Security Research Paper No.10, s.1
[4] Dr.Nicole Alecu de Flers, ‘The Provisions on CFSP and CSDP in The Lisbon Reform Treaty: Stumbling Blocks or Milestones?’ , 13-14 July 2008, Panel: ESDP-CFSP – General Themes, The Hebrew University of Jarusalem, Panel Paper, s.2
[5] Sinem Kocamaz, Future of EU’s Common Security and Foreign Policy Within The Framework of Lisbon Treaty, 2010, s.952
[6] Sinem Kocamaz, Future of EU’s Common Security and Foreign Policy Within The Framework of Lisbon Treaty, 2010, s.952
[7] Dr.Nicole Alecu de Flers, ‘The Provisions on CFSP and CSDP in The Lisbon Reform Treaty: Stumbling Blocks or Milestones?’ , 13-14 July 2008, Panel: ESDP-CFSP – General Themes, The Hebrew University of Jarusalem, Panel Paper, s.4
[8] Haydar Efe, 2008, Avrupa Birliği’nin Ortak Dış ve Güvenlik Politikası, Gaziantep Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, s.72
[9] Haydar Efe, 2008, Avrupa Birliği’nin Ortak Dış ve Güvenlik Politikası, Gaziantep Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, s.74
[11] Haydar Efe, 2008, Avrupa Birliği’nin Ortak Dış ve Güvenlik Politikası, Gaziantep Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, s.74
[12] Paul Berman, 12 Ocak 2010, The Lisbon Treaty : The End of the Foreign Office? ,Chatnam House tarafından düzenlenen konferans konuşma metni.s4
[13] Paul Berman, 12 Ocak 2010, The Lisbon Treaty : The End of the Foreign Office? ,Chatnam House tarafından düzenlenen konferans konuşma metni.s4
[14] R. Goldirova, “Germany gives ear to Poland in ‘Reform Treaty’ talks.” , http://euobserver.com/9/21868
[15] Barış Özdal, Lizbon Reform Andlaşması’nın Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası’na İlişkin Düzenlemelerinin Analizi’,2007,s 143.
[16] Dr.Simon Duke, ‘The Lisbon Treaty and External Relations’, 2008, EIPASCOPE, s.13
[18] Christian Mölling, ‘Die ESVP nach dem EU-Reformvertrag: Koharenter und effizienter?’ , CSS Analyses in Policy, Vol.3., Sayı 28, Şubat 2008, s.1.
[19] Wolfgang Wessels ve Fransizka Bopp, ‘The Institutional Architecture of CFSP after Lisbon Treaty – Constitutional breakthrough or challenges ahead?’ , Hazinan 2008, Challange Liberty&Security Research Paper No.10, s.5
[20] Wolfgang Wessels ve Fransizka Bopp, ‘The Institutional Architecture of CFSP after Lisbon Treaty – Constitutional breakthrough or challenges ahead?’ , Hazinan 2008, Challange Liberty&Security Research Paper No.10, s.8
[21] European Policy Center, 2007, ‘The people’s project? The new EU Treaty and the prospects for future integration, Challange Europe Issue 17
[22] ABA, Md.36
[23] Protokolün 10. maddesi
[24] ABA, Md.26
[25] Wolfgang Wessels ve Fransizka Bopp, ‘The Institutional Architecture of CFSP after Lisbon Treaty – Constitutional breakthrough or challenges ahead?’ , Hazinan 2008, Challange Liberty&Security Research Paper No.10, s.15
[26] ABA, Md.28 (1)
[27] ABA, Md.16 (6)
[28] ABA, Md.36
[29] Simon Duke, ‘The convention, Draft Constitution and External Relations: Effects and Implications for the EU and Its International Role’, s.32.
[30] Howorth, ‘From Security to Defence: The Evolution of CFSP’ , s.196
[31] ABA, 18 (4)
[32] ODGP Yüksek Temsilcisi, Catherine Ashton’dır.
[33] ABA, Md. 38
[34] ABA, Md. 24 (1); 31 (1)
[35] ABA, Md. 31 (2)
[36] ABA, Md. 27 (3)
[37] Maurer Andreas and Sarah Reichel, 2004, ‘The European External Action Service: Elements of a Three Phase Plan’ SWP Comments No.36, Berlin
[38] ABA, Md. 42 (3)